习近平总书记曾指出，要发展现代农业，确保国家粮食安全，调整优化农业结构，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推进农业由增产导向转向提质导向，提高农业创新力、竞争力、全要素生产率，提高农业质量、效益、整体素质。当前国际国内形势错综复杂，经济、科技、文化、安全、政治等领域的格局都在发生深刻调整。我们需审时度势认清当前我国粮食产业所面临的新形势与新要求，着手构建中国新时期粮食安全战略政策体系，“确保粮食供给安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。
一、中国粮食产业面临新的形势与要求
当前，中国粮食产业面临着新的形势与要求，保粮食供应和保粮食安全等重大任务变得更加迫切。2019年，习近平总书记参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时强调，确保重要农产品特别是粮食供给，是实施乡村振兴战略的首要任务。十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，解决好“三农”问题仍是“十四五”时期全党工作重中之重。提高我国粮食产业质量效益和竞争力，需要我们科学认识国内外发展的新变化，全方位多角度分析研判新形势下面临的新要求。
消费需求持续升级。随着生活水平逐年提高，居民对于绿色、有机、健康等优质食物的消费需求不断增加，由“吃得饱”向“吃得好”升级。相比之下，长期以来我国粮食产业单产增加主要依靠投入大量的化肥、农药等现代化工产品，仍在一定程度上难以满足居民的营养健康需求。广大居民对粮食产品高品质的消费需求与我国粮食生产供给之间存在的错位供需矛盾亟需破解。
资源环境约束带来新压力。改革开放以来，我国农业发展取得了巨大成就，成为世界第一的粮食生产大国，实现了谷物基本自给、口粮绝对安全的粮食安全目标。习近平总书记指出，经过“十三五”时期的发展，我国经济实力、科技实力、综合国力跃上新的台阶，农业现代化稳步推进。但与此同时，我国耕地存在质量下降、污染等状况。立足当前，展望未来，我国粮食产业将面临日趋增强的资源环境硬约束。
科学技术变革带来了新动力。2019年我国农业科技贡献率已达到59.2%，科技创新已成为粮食产业发展的关键要素。从目前我国粮食产业科技创新的发展实践来看，需要充分发挥科技变革对粮食生产的支撑作用，加快信息技术、生物技术、降耗技术和装备技术的成果转化，提高科技采纳率和科技进步贡献率，加快推进粮食产业高质量发展。
错综复杂的宏观国际市场环境提出了新挑战。受新冠肺炎疫情和地缘政治等非传统因素影响，世界经济与秩序不稳定因素明显增加，粮食安全问题再次成为世界瞩目的焦点。世界粮食市场环境日趋复杂，对我国提出了极大的挑战。
产业组织创新提供了新活力。随着我国农业现代化进程的发展，我国粮食生产的产业组织不断发展，涌现出一批规模大、现代化水平高的粮食生产新型经营主体，如合作社、家庭农场等。多样化的产业组织形式，更有利于我国粮食产业的高质量和可持续发展。
宏观政策变革提供了新机遇。我国粮食产业支持政策在我国粮食产业发展过程中起着至关重要的作用，但我国现行的粮食产业支持政策也存在着对水、土等自然资源使用集约度不足，国家执行价格支持政策成本不断上涨等诸多问题。在当前错综复杂的新环境下，加快粮食产业支持政策改革，构建中国新时期粮食安全战略政策体系迫在眉睫。
二、构建中国新时期粮食安全战略政策体系具体目标与思路
构建我国新时期粮食安全战略政策体系，需要立足基本国情和发展阶段，针对粮食产业的重点问题，科学确定发展方向，明确政策实施的目标任务。习近平总书记曾指出，新形势下，要着力解决农业发展中存在的深层次矛盾和问题，重点从农产品结构、抗风险能力、农业现代化水平上发力。总体上看，未来我国粮食安全战略政策体系应聚焦以下三个目标：一是稳定粮食生产面积、产量水平，加快提高粮食质量；二是大幅度提高生产要素效率，缓解水土等资源压力；三是增强粮食产业竞争力，管控国外冲击，稳步提高种粮收益。依据不同的目标，制定对应的政策，最终形成新时期新型粮食安全战略政策体系。
创设结构调整政策，优化现有相关支持政策。要适应确保国计民生要求，以保障国家粮食安全为底线，健全农业支持保护制度。以保障国内粮食生产能力为前提，确立粮食生产补贴的基本思路，短期内稳定粮食生产补贴水平，中长期逐步提高粮食生产补贴力度。首先要支持生产结构调整，以提质增效为基本方向。在保障产量有效供给的前提下，优化产品生产结构，以市场为导向，积极引导农户进行合适的种植决策。其次要改革和优化现有支持政策，同时发挥市场资源配置作用。要保留并逐步降低两大口粮最低收购价水平，同时稳定或提高农机购置补贴、金融保险、资源环境保护等方面的支持力度，大幅度拓展“绿箱”政策空间，加快创设结构调整支持政策，将现有的地力补贴转化为对规模生产经营者的不挂钩直接收入补贴，在适当地区扩大试点休耕补贴政策。
提高科研支持力度，加快培育新型主体。加强顶层设计，明确粮食产业科研战略布局。充分整合科研机构、人员、研究成果等资源，建设科研共享平台，避免各自为战，提高科研成果的转化成功率。加大中央和地方财政资金对粮食产业的科技研发支持力度，探索合理的利益分配机制。注重科研人员培养，鼓励支持各大院校、科研机构开设相关课程，探索人才交流机制，加强国际与国内之间、院校与院校之间的科研交流合作，注重科研单位和粮食企业的合作交流，注重目标导向，提高科研成果的实用性。
进行粮食储备机制改革，建立多层次粮食储备体系。近年来我国粮食收储主体已呈现多元化发展趋势，但由于国家主要依据存粮数量对收储企业进行补贴，导致收储企业的利益关注点更偏向于仓内存粮数量，缺少对国家整体粮食流通效率的考量，粮食储备机制改革迫在眉睫。首先，以市场化为方向，确立合理的收购配额，以保障国家粮食安全为核心目标。其次，可以借鉴发达国家经验，将国内的相关粮食企业也纳入到承担收储任务的主体之中，由国家给予一定补贴，建设由国家、专业收储企业、粮食企业等多主体共同形成的多层次粮食收储体系，并在全国范围内建设信息交流平台，依据互联网、大数据等信息工具以及高铁等新时代运输工具，提高粮食在全国范围内调配效率。最后，要进一步丰富粮食储备的内涵。一是综合考虑供需状况、仓储压力、生态要求等因素，稳产量，保产能，实现“储粮于地”；二是加快科技进步，提高粮食生产中的科技含量水平，稳固提高我国粮食的单产水平和资源利用效率，实现“储粮于技”；三是对农户进行宣传教育，增强农户自身的储备能力，降低因为储备过程中不当操作而导致的浪费数量，实现“储粮于民”。
增强粮食产业竞争力，加强品牌建设支持力度。我国作为粮食生产、消费、贸易大国，但是在粮食国际市场上并不具备较高话语权，根本原因在于我国粮食产业在产品质量、种粮效益等方面的国际竞争力较低。为此，首先应该加快粮食全产业链的打造。坚持因地制宜、因企施策，推广全产业链经营、产业集聚、产业融合、产后服务带动等模式，在农户、合作社、企业、消费者之间搭建流畅的信息传递桥梁，引导资源在多环节中的有效配置，强化产业链条中的科技支撑，实现粮食产业高效、协调、健康、可持续发展。其次，要加强粮食产业品牌建设力度。一方面通过品牌效应带动，增加粮食产业链条的增值效果；另一方面以品牌产品为载体，增加我国粮食产品在国际市场上的知名度，提高我国粮食产业对国际粮食市场的影响力。
积极利用海外市场，多元化布局进口来源地。面对新的全球环境，我国需要科学制定重要粮食品种进口国别布局规划，科学确定重要粮食品种的国内保障水平，确保我国粮食供给安全。首先要把握好进口的节奏，遵循补充国内市场缺口，维持国内市场稳定的基本思路，避免非必需进口。其次，加强与其他国家的协商沟通，确保进口规模的有效控制，在未来的多边贸易谈判中，坚持不下调两大口粮关税保护水平的基本原则，在周边优先的前提下，多元化布局我国粮食短缺品种的进口来源地，降低贸易过程的不稳定因素。再者，要逐步推进放开国内市场。我国市场体量巨大，对于世界粮食市场的影响非同小可，为避免对国际国内市场的冲击过大，应该坚持逐步放开原则，在利用国际市场补充国内粮食供给的同时，加快提高国内粮食产业的竞争力。
（作者：中国农业大学经济管理学院教授、博士生导师，中国农业大学国家农业市场研究中心主任 韩一军；中国农业大学经济管理学院教授、博士生导师，中国农业大学国家农业市场研究中心副主任 赵霞）
